从部队转业到“人防办”（人民防空办公室，有的省市也称民防局，以下简称人防，）工作后，很多亲戚朋友都关心的询问人防是干什么的。言谈中发现有的人员把人防单位当做民间团体，也有的人员则认为人防工作就是挖挖洞、收收费、放放号，甚至一些在党政机关工作的人员也不是很清楚人防系统是个什么性质、什么职能的单位，还有的同志虽了解一些人防常识，也是非常片面和肤浅的。针对这些现象，有必要做一下国防知识普及。

一、“人防”是不拿枪的国防

第一次世界大战期间，德国对伦敦空袭110多次，造成4000余人伤亡。1917年8月，伦敦成立了“防空指挥部”，先后采取野炮和机枪对空射击，探照灯和拦阻气球设障，灯火管制，构建防空洞，疏散居民，建立空袭警报报知勤务等措施，来对付德国的空袭，这就是历史上有记载的第一次“人防”。从此，世界各国陆续产生了以保护城市居民和经济目标为主的对空人防（民防）措施和概念。

1950年6月25日，朝鲜战争爆发。为了对付美军和国民党军的空袭，我国政府于1950年10月成立了由周恩来任主任的全国人民防空筹备委员会。我国的国土防空体系由要地防空、军队防空（野战防空）和人民防空组成。要地防空是保卫重要地区安全的防空，如重要城市、交通枢纽和重要军事基地的防空；军队防空是保障地面部队作战行动安全的防空；而人民防空则是动员和组织城市居民采取的防空措施。它是为了防备敌人突然袭击，保护人民生命财产的安全，减少国民经济损失，有效地保存战争潜力，夺取战争胜利而采取的重要战略措施。

在现代战争条件下，人防具有积极的防护作用。人防可以在遭受核袭击时大大减少人员伤亡。《美国战略轰炸调查报告》指出，日本广岛、长崎的居民当时如果采取相应的防护措施，人员伤亡可从17万人降为1.7万人。广岛市人口密集，防护工程数量少，这是人员伤亡惨重的主要原因。当原子弹爆炸时，许多居民走出工厂、学校和家门，观看原子弹的爆炸景象；有的人还在放射性沾染严重的地带行走，从而增加了伤亡。如果事先采取措施，将该市居民疏散50%，并构筑防护工程，加强居民防护常识教育，无疑是可以拯救许多无辜生命的。3天后，另一枚原子弹在长崎爆炸时，由于居民有了警惕，吸取了广岛的教训，加强了居民的防护措施，损失就小得多。据史料记载，在离原子弹爆心很近的一个地方，有百人躲在防空洞里，却没有一个人受伤。在未来核战争中，人防仍然是防护核袭击的有效手段。美国有关专家估算，在没有人防准备的情况下，有30%的人可以生存下来；在有人防工程掩蔽的情况下，有50%人可以生存下来，如果再加上人口疏散计划，疏散地区也有充分的掩蔽部，则有80%的人可以生存下来；如果各个城市都有防冲击波和防辐射掩蔽部，则有90%可以生存下来；如果有效地人防系统和战略防御计划相结合，会使生存人口达到98%。前苏联专家估算，一个没有采取防护措施的城市，伤亡率可达到90%，而采取措施后只有5%—8%的伤亡率。因此，在火箭核武器和高科技兵器时代，没有强大的人防，任何国家在现代战争中都无法生存。

现在不打仗，不等于将来不打仗；大仗打不起来，不等于小仗也打不起来。我们必须要保持清醒的认识。在未来战争中，最后的胜利者不是拥有核武器和高技术兵器最多的国家，而是在打击下能够生存下来并迅速恢复国民经济的国家。所以说，人防不仅是一种战略防御手段，可以有效地保存有生力量和战争潜力，更是一种战略威慑力量，可以延缓和遏制战争。世界各国无不重视人防建设（国外称民防），从截止于1996年的统计数据看，美国修建的工事可以容纳1.2亿人，占总人口的57%，前苏联修建的工事可以容纳1.8亿人，占总人口的68%，瑞士、瑞典修建的的工事可以容纳总人口的85%以上，而以色列修建的工事可以容纳全国人口的100%。日本自1957年在大阪修建世界上第一条地下商业街以来，已经成为世界上地下街最多的国家。加拿大蒙特利尔市的地下城长达17公里，法国巴黎的地下城阿乐商场共有5层，总面积5.5万平方米，西班牙首都马德里的地下城有剧院、电影院、雕塑馆、儿童乐园和图书馆等。目前，美国旧金山有世界之首的地下隧道，长5.8公里。密苏里州堪萨斯市是世界上最大的地下城，其地下厂房、仓库、停车场和办公室位于地下20—30米深处，总面积达到370万平方米。华盛顿建有11个地下车库，可停放汽车1.1万辆。自50年代起，美国主要城市都修建地下学校，截止1980年美国已经建车地下住宅5000套和档案馆等公共设施。旧金山地下礼堂可容纳2.8万人，也是世界上最大。美国城市住宅的60%都有地下室。从1961年起，经民防部门认定的可适于做一般掩蔽部的地下室有25万余处，能容纳2.38亿人。

由此可见，“人防”是各国国防的重要组成部分，是一项全民性的长期的战备工作，是积极防御战略的重要内容，是现代战争条件下保存自己，消灭敌人的重大战略措施。

二、“人防”是政府和军队双重领导下的民防

1950年至1968年，人民防空领导机构实行政府领导体制。这个时期的人防经历了组建、撤销、恢复，几起几落的曲折过程。从1969年起，各级人防领导机构均吸收同级军事部门领导参加，从而形成了具有中国特色的政府和军队双重领导体制。即在党中央领导下，国务院、中央军委领导全国人防工作，大军区根据国务院、中央军委授权领导本区域的人防工作，县级以上地方各级人民政府和同级军事机关领导本行政区域的人防工作。

人防的根本方针是坚持长期准备、重点建设、平战结合。“长期准备”就是在和平时期，居安思危，有计划、有步骤地实施人防建设。只要将来存在战争可能性，这项工作目前就不能停止。所以，人防建设是一项长期性的战备工作，是一个复杂的系统工程。“重点建设”就是在服从经济建设大局的前提下，区分轻重缓急，有重点、分层次地实施人防建设。即，从增强综合国力和维护国家安全利益需要出发，结合经济建设、城市建设等，统筹规划，有计划、有步骤地进行，集中财力、有重点的搞好人防工程和其它设施建设。“平战结合”就是在确保战备效益的前提下，兼顾社会效益、经济效益。融人防建设于经济建设之中，与城市建设相结合，既保证人防建设发展又为经济建设和社会发展做出贡献。

人防的基本原则是坚持人防建设与城市建设相结合。城市是人民防空的重点。毛主席讲过：“地下防空室，这笔钱不能省。”人防建设与城市建设相结合，是人防建设的正确途径。在组织人防建设中，要与城市建设规模相适应，与城市建设统一规划。既要防止冒进，又要防止滞后，坚持两者同步建设，与人民群众的生产、生活需要紧密结合起来。减少城市建设矛盾，促进城市经济稳定发展，促进城市功能进一步完善，增强城市的整体防护能力。

人防的主要手段是“走、藏、消”。走就是疏散，在临战前组织城市人口疏散和工厂搬迁，将战时不宜留城的居民及对支援战争具有重要作用的厂矿企业疏散搬迁到安全地区，以避免和减少遭到袭击时的不必要损失。藏就是隐蔽，在敌人对我实施空袭时，及时发放和传递空袭警报，组织留城坚持战斗、生产和工作的人员转入地下，利用人防工程进行隐蔽，减少人员和物资的损失。消就是消除空袭后果，组织人防专业队伍和人民群众迅速消除敌人空袭造成的后果，包括灭火、消除核化沾染、抢救受伤人员、清理废墟、开辟通路、运送各种生活物资、修复被毁的人防工程、通信枢纽及城市供电、供水、供热等系统，保证城市生产、生活的稳定，更好的支持反侵略战争。

人防的经常性工作有七项。一是认真贯彻执行国家关于人防建设的方针和政策，结合当地实际制定人防建设有关规定。二是加强人防组织指挥建设。拟制各种方预案，加强地下指挥所和作战指挥室、情报室、资料室、控制室等建设，开展训练和演练。三是搞好人防通信警报建设。四是加强人防工程建设。五是开展人防宣传教育。六是加强防空专业的通信、防化、消防、医疗救护、运输、治安和抢险抢修队伍建设。七是开展人防科学研究。

人防的明显特点是“长期性、全民性、兼容性”。我国人防建设不论与发达国家相比还是用现代战争的要求衡量，都还有较大差距。要达到有效地防备敌人突然袭击，更多的保存有生力量和战争潜力，必须进行长期的建设。人防保护的主要对象是广大人民群众，同时，人防也需要全社会和广大人民群众的广泛支持。人防既是国防建设的组成部分，具有加强战备的一般职能，又是经济建设和城市建设的组成部分，具有促进经济建设和城市发展的特殊职能。

三、“人防”是既服从战备建设又服务经济发展的工作

《人民防空法》规定，“县级以上人民政府应当将人民防空建设纳入国民经济和社会发展计划。”这是使人防建设能更好地为经济建设服务，并加快自身发展步伐的重要措施。把人防建设纳入国民经济和社会发展计划，有利于加强对人防建设的领导，避免出现重视经济建设，忽视人防建设的现象；便于宏观控制、协调发展，避免人防建设和城市建设不够协调，地上建设地下建设不够科学，重复投资和重复建设影响和迟滞城市空间的合理开发利用；可以积极促进经济建设向高层次高效益跃升。70年代以来，更多国家愈发重视人防工程平时的经济效益，针对地下冬暖夏凉，温度变化小，无需地面空调设备，能节省能源；地下与外界隔绝，没有噪音和尘土，可以避免受震动影响，适合精密仪器工作；地下环境舒适、安静、卫生，有利于外科手术，伤口易于愈合等等诸多特点，把地下掩蔽部用作仓库、车库、医院、电站、粮库、油库、水源和其他公共工程等。既缓解城市建筑用地紧张、交通拥挤、环境恶化的问题，也扩大了就业机会，减轻社会负担。正是因为有这么多好处，《人民防空法》规定，“建设人民防空工程，应当在保证战时使用效能的前提下，有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发作用”，“国家鼓励平时利用人防工程为经济建设和人民生活服务”。

要瞄准高技术局部战争需求。随着高技术在军事领域的应用，高技术战争已经成为现代战争的主角。人防建设作为战争准备的组成部分，必须根据军事斗争形势和战争样式的变化而变化。在思想观念和实际工作中，实现从应付全面战争和核战争到应付局部战争的转变，从准备打一般常规战争到打高技术条件下局部战争的转变，从应付一般作战对象到应付强敌袭击的转变，从应付一线城市遭空袭向二三线城市遭空袭转变（如二战期间，美军用原子弹轰炸日本时并没有选择首都东京，而是三线城市的广岛和长崎）。及时修改城市防空袭预案，调整人防工程规划布局以及工程规模、抗力等级，突出对党政机关、指挥通信、交通枢纽、重要经济目标和城市生命线工程的防护，加强指挥通信和预警警报系统的建设，努力实现指挥自动化，深入研究平战功能转化机制

要适应社会主义市场经济体制环境。国家建立社会主义市场经济体制，对人防部门来说，是挑战与机遇并存，困难与希望同在。要强化市场经济观念。各级人防部门既要善于运用市场机制来解决人防发展的重大问题，又要善于满足市场经济的需要。要引入市场竞争体制。无论是新项目的设计、施工，设备设施的购置，还是已建项目的开发利用，都要进行招投标，面向社会公开竞争，以竞争为动力，在竞争中求发展。要谋求经济效益。改变人防建设只讲投入、不讲产出，只注重增加工程利用面积，不注重提高使用效益和投资回收率的现象，提高建设的费效比，增强自身实力和发展后劲。要勇于进入市场，把人防建设中能够进入市场的部分推向市场，搞活经营管理，广泛吸引和动员社会各方面的财力投入，使人防建设走向良性循环、滚动发展的轨道。

参考书目：

1、国家人民防空办公室编印的《中国人民防空五十年》

2、济南军区人民防空办公室编印的《人民防空知识问答》

（河南省三门峡市人防办副主任  邵国宸）